“五個新城建設(shè)”首次寫進(jìn)上海市政府工作報告，將深刻影響上海城市未來空間格局和人口、產(chǎn)業(yè)流動。
1月24日，上海市十五屆人大五次會議在世博中心開幕。上海市長龔正作政府工作報告。
龔正介紹道，上海將以五個新城建設(shè)為發(fā)力點，優(yōu)化市域空間格局。按照獨立的綜合性節(jié)點城市定位，制定加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)實施意見和行動方案。編制新城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則，開展新城重點地區(qū)規(guī)劃設(shè)計，支持新城集聚一批符合功能定位的重大產(chǎn)業(yè)項目，高標(biāo)準(zhǔn)配置學(xué)校、醫(yī)院、文體設(shè)施運等公共服務(wù)資源，推進(jìn)綜合交通樞紐建設(shè)，提升新城環(huán)境品質(zhì)，促進(jìn)新城與長三角城市群中的其他城市相互賦能、輻射帶動。
嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城的建設(shè)將對未來上海空間格局產(chǎn)生什么影響？在“雙循環(huán)”和“長三角一體化”的背景下，五個新城將承擔(dān)怎樣的發(fā)展使命？
上海交通大學(xué)特聘教授陸銘認(rèn)為，“提出五個新城建設(shè)，是上海在中心城區(qū)面臨發(fā)展空間約束的情況下，實現(xiàn)突破的重要舉措。隨著人口的增長，上海逐漸要從行政管轄邊界范圍之內(nèi)尋找新的突破，逐漸建成和江蘇、浙江鄰近的一些重要城市連片發(fā)展的都市圈，而五個新城又正好處在都市圈范圍之內(nèi)的節(jié)點位置上，從這個意義上來講，上海五個新城的建設(shè)，對于下一階段的發(fā)展會起到巨大的作用。”
上海探索多中心城市路徑
上海“十四五”規(guī)劃提到，要實現(xiàn)“新城發(fā)力”，就是要按照“產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利”的要求和獨立的綜合性節(jié)點城市定位，運用最現(xiàn)代的理念，集聚配置更多教育、醫(yī)療、文化等優(yōu)質(zhì)資源，建設(shè)優(yōu)質(zhì)一流的綜合環(huán)境，著力打造上海未來發(fā)展戰(zhàn)略空間和重要增長極，在長三角城市群中更好發(fā)揮輻射帶動作用。
“五個新城建設(shè)”寫進(jìn)上海政府工作報告，意味著五個新城的建設(shè)將真正落地。
“五個新城”為何花落嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯？陸銘認(rèn)為，上海選擇這五個區(qū)域建設(shè)新城主要是因為這些新城的地理位置處在都市圈范圍之內(nèi)，相對來說開發(fā)強(qiáng)度比較低、發(fā)展空間比較大，與此同時，該區(qū)域在過去的發(fā)展中積累一些自己的產(chǎn)業(yè)特色，比如嘉定的汽車產(chǎn)業(yè)、奉賢的大學(xué)城，而青浦和南匯又分別處在國家交給上海的長三角一體化示范區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)臨港新城這樣的任務(wù)之下。
“比如松江，通過自主打造G60科創(chuàng)走廊，不僅從‘松江制造’走向‘松江創(chuàng)造’，還一下子就把區(qū)位優(yōu)勢發(fā)揮得淋漓盡致，并加快產(chǎn)城融合，積蓄了獨立發(fā)展動能，越來越像一個具有完整城市功能的城市了。”上海交通大學(xué)中國城市治理研究院教授陳杰告訴第一財經(jīng)記者。
復(fù)旦大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)研究所所長周偉林認(rèn)為，這五個新城除了產(chǎn)業(yè)上格局特色，分布也比較均衡，對中心城區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)壓力形成緩沖，有利于構(gòu)建多中心城市的格局。
“從全球來看，不管是東京，還是倫敦，周邊都有很多衛(wèi)星城，衛(wèi)星城的功能和中心城區(qū)的功能形成補(bǔ)充和分工，包括居住，以產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)，文教、旅游等，而衛(wèi)星城之間的定位也有區(qū)別，城市的功能也得到了豐富。”周偉林說。
五大新城未來將如何發(fā)展？
陸銘表示，未來五個新城的發(fā)展首先將集聚更多的人口，將有更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，而每個新城也將形成一批自己的特色發(fā)展產(chǎn)業(yè)，并且圍繞著一些核心的大企業(yè)，形成輻射，帶動其他中小企業(yè)和相關(guān)的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，新城在經(jīng)濟(jì)意義上其實就是一個相對獨立的城市。而公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施也應(yīng)該按照它所容納的人口去配置。
陸銘還建議，上海在郊區(qū)建設(shè)新城的過程中應(yīng)該在規(guī)劃上考慮設(shè)置更加快速的軌道交通。如果能在一小時的時間內(nèi)連接周邊的新城和中心城區(qū)，就可以提高整個城市的運轉(zhuǎn)效率和宜居程度。
“新城要形成對人口的吸引一是要有產(chǎn)業(yè)，二是要有高標(biāo)準(zhǔn)的配套，包括報告中提高的學(xué)校、醫(yī)院、文體設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等。而在新城的建設(shè)中，肯定會面臨很大的資本投入，在這方面需要有一些新的機(jī)制，去吸引資本、吸引企業(yè)、吸引人。”周偉林表示。
陳杰認(rèn)為，新城規(guī)劃是一個大課題，產(chǎn)城融合是基本要求，職住平衡是重要考量，公共服務(wù)資源的起點要更高，相對中心城區(qū)更有優(yōu)勢，以更好的營商環(huán)境來導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，以更好的幸福感體驗來吸引人口。而這些前提是要讓新城有自我造血功能。如果要讓這五大新城發(fā)展更好，需要更多給這五大新城賦權(quán)，包括獲得更多的城市規(guī)劃自主權(quán)、產(chǎn)業(yè)選擇權(quán)、公共服務(wù)配置權(quán)和土地用途變更審批權(quán)。
新城將承擔(dān)對接長三角職責(zé)
在長三角一體化的大背景下，五個新城的建設(shè)將成為上海連接長三角的重要紐帶。
“在上海要成為一個在長三角發(fā)揮中心城市的作用的節(jié)點的話，除了中心城區(qū)的能量以外，必然要發(fā)展新城，而落腳的重點實際上就是產(chǎn)業(yè)。”周偉林認(rèn)為。
上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授陳憲認(rèn)為，上海內(nèi)部以及上海和周邊城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本上形成了一種分工，而不是簡單的轉(zhuǎn)移問題。
“各個新城和上海怎么進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的分工，形成上海的產(chǎn)業(yè)鏈、打造上海的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，是非常重要的方面。目前來看，每個新城空間上都有一些特色，比如嘉定區(qū)的汽車產(chǎn)業(yè)，南匯區(qū)主要還是臨港的裝備制造，松江的G60走廊，青浦民營經(jīng)濟(jì)園區(qū)等，在產(chǎn)業(yè)鏈上應(yīng)更好地進(jìn)行整合以及分工。”陳憲說。
陳憲認(rèn)為，嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城構(gòu)成一個環(huán)繞上海中心城區(qū)的半環(huán)，除了南匯是臨港的一部分，其他幾個新城都是和江蘇、浙江的近滬區(qū)域連接，和上海周邊的城市——太倉、昆山、嘉善、平湖、海鹽都會形成協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)結(jié)。
而在與長三角其他城市實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的連接方面，五個新城也將發(fā)揮巨大的節(jié)點作用。
陸銘表示，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，五個新城將通過與中心城區(qū)和周邊浙江和江蘇的臨近城市，形成更加緊密的公路和軌道交通網(wǎng)絡(luò)，對促進(jìn)長三角，特別是上海都市圈的一體化進(jìn)程，有巨大的戰(zhàn)略性節(jié)點作用。
“這五個新城在地理位置上比上海中心城區(qū)更加靠近江蘇和浙江的中小城市，比如嘉興、吳江、昆山、太倉等，未來有可能在這些新城地區(qū)率先實現(xiàn)長三角一體化示范區(qū)和上海都市圈范圍內(nèi)更為便捷、更為暢通的生產(chǎn)要素流動。希望能夠借著新城的建設(shè)，打破在傳統(tǒng)體制之下，上海跟江蘇、浙江之間省一級的邊界對生產(chǎn)要素流動的分割和制約作用。”陸銘告訴第一財經(jīng)記者。
增加土地供應(yīng)，助力新城發(fā)展
在推進(jìn)新城建設(shè)方面，上海已有多項舉措。比如在供地方面，上海已經(jīng)加大對五個新城的供地力度。
1月21日，上海市住建委等部門發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)本市房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的意見》（下稱《意見》）提出，將完善土地市場管理，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加商品住房用地供應(yīng)，特別是在郊區(qū)軌道交通站點周邊、五大新城（南匯、松江、嘉定、青浦、奉賢新城）加大供應(yīng)力度。
陳杰認(rèn)為，《意見》的一大亮點就是增加供給，并且切切實實給出了增加供給的方向。五大新城，不僅是要提供價廉質(zhì)優(yōu)的住房，更重要是能提供相當(dāng)數(shù)量的工作機(jī)會，真正成為一個城市功能完整的新城來吸引大批居民扎根，分流中心城區(qū)房價壓力同時，實現(xiàn)更好的產(chǎn)城融合和更優(yōu)的職住平衡，從而與中心城區(qū)形成良性互動、協(xié)同發(fā)展。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，《意見》明確了區(qū)域市場供地的調(diào)整，尤其是提到了五大新城的供地，這標(biāo)志著這五大新城將作為供地重點，成為更多人口導(dǎo)入以及資源導(dǎo)入的平臺。
“這五個新城也將成為大家買房、居住、工作、就業(yè)的重要區(qū)域，積極發(fā)展新城、增加供地有助于解決目前上海用地不足的壓力。而且這五個新城的交通區(qū)位也越來越好，將出現(xiàn)新的一些機(jī)會。”嚴(yán)躍進(jìn)告訴第一財經(jīng)記者。
嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，按照目前的房地產(chǎn)調(diào)控政策，五個新城將加大普通住宅用地供應(yīng)，軌道交通沿線也將建設(shè)一批租賃住房，后續(xù)也將進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)，這些都將和人口導(dǎo)入匹配。而智慧小區(qū)、智慧社區(qū)在新城的落地可能性會更大，所以除了在供應(yīng)總量方面發(fā)力，結(jié)構(gòu)上也會有所調(diào)整，形成居住舒適度更高的住宅小區(qū)。
“隨著人口的導(dǎo)入，房地產(chǎn)也將成為一個增長點，但新城對房地產(chǎn)開發(fā)和房價肯定會有一些控制，土地的供給也將與新城的產(chǎn)業(yè)更加配套，對土地使用效率的要求也會有所提高。”周偉林表示。
